总局《银行执行外汇管理规定情况考核办法（试行）》（汇发[2008]40号）自 2008年 9月 1日起 试行，2009年修改后制定《银行执行外汇管理规定情况考核办法》（汇发[2009]33号）于 2009年 8月 1日 正式实施，并于2010年再次修订，逐步形成一套以《银行执行外汇管理规定情况考核内容及评分标准》（以下简称《评分标准》）为评价依据的考核机制，在激励银行贯彻实施外汇管理规定，促进银行依法合规经营方面起到了良好效果，同时也提升了外汇局的监管实效。但随着外汇管理“五个转变”理念的深入推进，外汇政策由微观趋向宏观，银行这一角色承担着越来越多的管理职责，政策执行弹性日益加大，政策执行的好坏直接影响到政策效果。一项好的考核机制，无疑能对考核者和被考核者都能发挥导向作用，并推动内控机制的健全有效，实现双向良性互动。如何完善现行考核机制，值得我们进一步探讨。

一、取得的成效

（一）增强了银行外汇局的内控约束力。对银行而言，有了考核办法，银行重视和配合程度有所提高，特别是几大国有独资银行和上世纪设立的股份制银行，辖内分支机构齐全，大行荣誉感强，比较在乎市场占比份额和上级行排名，同样也看重外汇局的考核结果，对外汇政策的传导、执行、内控监督和人员选派上形成一定的自我约束力。对外汇局而言，制定了考核办法，为了体现考核的科学性和公平性，必须注重内控机制的建设，避免人为因素干扰；注重非现场监测的积累和现场检查的检验，才能在年度考核中区分优劣，评定出ABC，才能起到正向激励的效果，外汇局的自我约束力由此而生。

（二）增强了外汇政策的执行力。外汇政策变化快、专业性强、人员素质要求高。有了考核办法，银行有了政策执行的参照物，对照办法逐条加以落实，比较注重对外汇政策的理解与把握，比如有的银行将每一类业务的审核要素一一罗列成项目表，无论岗位人员如何交流变动都能做到有据可依，政策执行情况总体良好；银行较注重参加外汇局、上级行组织的业务培训和交流活动，对一些把握不准的疑难杂症问题，主动寻求外汇局的权威解释；外汇局也会利用日常沟通、网络、政策宣讲活动，增强银行外汇政策的执行力。

（三）增强了对涉汇主体的服务意识。近几年，大多数涉汇企业高度关注人民币汇率波动和银行汇率避险工具的选择，关注外汇形势的预判、外汇改革的进程，少数企业为充分运用境内外“两个市场”、“两种资源”，正加快“走出去”、跨国公司集中资金运营管理等步伐，市场主体对外汇局和银行提出了更高的服务需求，政策推动很有必要。外汇局和银行每年都会组织相关主题活动，形成“外汇局搭台、银行唱戏、企业受惠、政府满意”的良性互动。在此过程中，银行参与意识较强，这既有竞争客户的动力，也有外汇局考核的作用，表现为有的银行主动与外汇局合作承办活动，有的银行主动与先行先试企业对接，力争先发优势，服务意识和服务能力有了明显提升。

（四）增强了业务经营的合规意识。考核办法列明了具体的扣分事项，既有数据质量扣分，也有违规行为扣分。为了应对外汇局考核，各银行均建立了相应的内控制度和业务操作规程，大部分银行还自行制定了系统内的专业考核办法，落实内部监督和辅导措施，以此来推动业务经营的合规意识，规避在外汇局的考核中失分。为了巩固全辖考核优势，有的银行还加大了对下属分支机构的内控建设，定期开展监督与辅导，要求在基层考核中为上级行增光添彩。外汇局则更加注重日常监测、现场检查手段的运用，建立台账管理，并通过约见谈话、监管意见、案例通报、行政处罚等方式，对发现的问题及时加以规范。

二、存在的缺陷

（一）只扣不加的考核机制削弱了银行创新作为的动力。现行考核机制偏重于对银行数据质量和业务合规性的考评，只有扣分项目，没有反映银行业务特色和主动性工作的加分项目，容易助长银行消极对待思想，把重点放在“不犯错”，争取不扣分或少扣分之上，至于与外汇局的工作互动中“少配合”、“不主动”，不会影响考核得分；执行政策只要不触犯底线，执行的好坏程度也无所谓，也能得到良好的考核结果。但事实上，随着外汇管理方式向主体监管的转变，银行是最能体现外汇局政策传导和执行是否有效的重要环节，它既承担了原有外汇局的诸多审核职责，同时也是外汇局的一个重要监管主体。因此，对银行的考核应当不局限于数据质量与合规性等基础工作层面，更要注重对银行政策执行的绩效评价，例如在主体监管中，银行在协助外汇局异常监测，业务创新、信息交流、政策宣传等方面将发挥更多的作用，需要在考核中予以体现。

（二）单一定量的扣分办法不利于体现质的差异。现行的评分方式以量化考核为主，通常以每一次、每一笔作为扣分依据，而且扣分值也是一个定量，没有扣分区间。这种单一定量的扣分办法较适用于数据质量项目的考核，但对合规性项目则较难体现违规情节轻重、主客观因素的区别对待。如外汇局在银行真实性审核责任的界定上，有银行主观故意引导企业违规，也有银行因疏忽而未审核出单据问题的非主观故意，这两种情形在《评分标准》中扣分是一视同仁的，显然在性质上，主观故意违规的影响更为恶劣，但在扣分上无法体现出差距。

（三）悬殊的扣分标准难以体现考评的公正与可比。现行考核方式下，在数据质量上基本能实现兜底考核，即通过非现场手段实现对所有银行跨境数据的全口径核查，但在业务合规性上只能做到抽检，对部分银行部分业务的现场检查。因此，设置科学公平的考核分值至关重要。首先在分值设置上，大多数单项指标分值为2-3分，一次性扣分只有0.025-1分，是按各银行实际发生数来计算的，外汇局说得清、银行自己也心中有数；只有“国际收支间接申报的准确性”指标有11分，一次性扣分上限达4.4分，且不管准确性究竟如何，总有一家机构垫底被扣到上限，这样的扣分方式直接导致“国际收支间接申报的准确性”成为考核单项中分值最大、扣分最重的指标，直接左右考核的排名，甚至出现了国际收支申报“定乾坤”现象；而一家机构扣分多少银行和外汇局一样茫然，完全取决于在属地银行中所处的差错分布状态。其次在不同规模银行的考核中，目前采用国际收支业务量作为调整系数来调节分值，这从设计理念上对调节大小银行间的差异确有一定的均衡效果，但在具体权重设置上差距过大，有过度调节倾向。从考核办法看，2009年调节系数为0.5—2，相对较小；2010年以来则扩大为0.25—4，调节幅度高达16倍，意味着业务量小的银行对差错承受力远远低于业务量大的银行，导致小银行考核起伏很大，要么无差错，分数排名位居第一，要么差错成倍放大，排名直接垫底。

（四）评分与评级难以协调统一。考评的目的在于激励银行更好地执行外汇管理规定，评分只是一个过程和手段，评级才是银行最终追求的结果。但现行考核办法因缺少了加分因素及某些扣分标准上的不尽合理，依据评分高低很难得出银行的评级结果，甚至出现评分与评级相背离的特殊情形，这在无形中削弱了评分的严肃性和考核的透明度，真正对评级起决定作用的因素可能未被纳入考核之列。如个别银行在政策执行上存有侥幸心理，存在主观故意的违规行为，但按照现有办法扣分，特别是大银行经过调整系数的稀释，得分排名仍然靠前，是否需要“一票否决”评A类行资格？还有一种情形是如果小银行没有发生一笔差错和违规，没有扣分项，能否评到A类行？

三、改进的建议

（一）增设加分的正向激励考核导向，来体现绩效管理的全面评价机制。随着外汇管理“五个转变”理念的全面深入，外汇局赋予银行真实性审核的职责越来越重，单纯以扣分为导向的考核办法已不能适应外汇管理改革的内在需要。今后在坚持数据质量与合规的基础上，更应体现银行加分上的差异。对照现有办法，可以将数据质量和业务合规性纳入基础分考核，以扣分制为主。增设创新争优考核项目，实施加分制，在指标设计上，考虑以“业务创新”、“宣传服务”、“数据监测配合”、“信息调研协助”、“异常线索报告”等方面实施加分，全面体现银行执行外汇管理政策的主动性和有效性，促进银行健全内控机制。考核结果出来后，再有针对性地选择部分对象，辅之于考核结果优劣势全面点评的方式，进一步扩大考核成效，进而实现考核与业务管理的良性循环。

（二）对不同类型的银行采用分类考评方式，来体现同一类型银行的相对公正与可比。建议按国有独资银行、全国性股份制银行、区域性股份制银行、小法人机构等分类考核，分类评级，鼓励小规模银行也有评A的机会；并按分类主体设置不同的调节系数，也可根据业务分类情况，设置资本项目权重系数、经常项目权重系数，缓解银行间权重调节过度的现象。

（三）优化分值设置，来体现考评标准的尽可能科学与合理。建议在现行考核方式下，进一步完善和优化考核项目的分值结构，适当调减“国际收支间接申报准确性”指标分值或差错极差，平衡指标间的分值比重，引导银行对考核项目的均衡重视。在对业务合规性项目考核中，设置一定的扣分区间，以体现违规“性质”和“数量”上的差异。

（四）设置“一票否决”情形，来体现外汇管理的权威性和宏观政策导向。任何分值的设置都会受到分值上限的限制，难免出现与评级相抵触的现象。因此，对于某些影响评级的决定性因素，应设置“一票否决”制。如总局启动应急预案出台的专项指标考核，银行主观故意违规以及造成不良后果的情形、业务量排名倒数几名、违规处罚金额超过一定数额等。除此之外，评分与评级应保持方向一致。