《中国外汇》：在2020年全国外汇管理工作会议上，综合司汇报了关于完善外汇领域微观监管的研究工作。能否请您简要介绍一下外汇领域微观监管的框架？

孙天琦：2015年年底至2017年年初，受国内外多重因素的影响，我国外汇市场几度出现较严重的“跨境资本大规模流出—外汇储备持续下降—人民币贬值压力增大”的负向螺旋。按照党中央、国务院的决策部署，外汇管理部门会同相关部门综合施策，积极采取稳定外汇市场的综合性措施，避免了可能发生的高强度外汇市场冲击。在总结应对冲击经验的基础上，国家外汇管理局潘功胜局长于2017年中提出了跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架的总体思路；陆磊副局长带领综合司经过近三年的持续研究，形成了初步研究成果，包括主报告和6个子报告《我国跨境资本流动管理的政策框架和实践》《外汇批发市场行为监管》《跨国汇率操纵案120亿美元处罚的警示》《外汇领域微观审慎监管》《外汇领域零售端行为监管》《“跨境交付”模式下跨境金融服务的开放与监管》。

外汇领域微观监管是跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架的重要组成部分。潘功胜局长要求，课题组结合国际国内金融监管经验和我国资本项目可兑换进程的实际，研究我国外汇领域微观监管的“三支柱”框架。支柱一是实需管理、交易真实性审核，从重事前审批转向强调事中事后监管，确保现有外汇管理政策有效落地执行。支柱二是行为监管，旨在维护外汇市场竞争秩序，保护消费者合法权益。支柱三是微观审慎监管，避免市场主体过度承担外汇风险，避免由个体货币错配风险、汇率风险导致资不抵债，进而引发系统性风险。“三柱”也强调要充分发挥自律机制的补充作用。

《中国外汇》：我们应如何理解“三支柱”？“三支柱”是怎样发挥作用的呢？

孙天琦：习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时强调，制度的生命力在于执行，要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。1996年，我国实现经常项目可兑换；按照国际货币基金组织（IMF）7大类40项标准，目前我国可兑换和部分可兑换的资本项目已达37项，占92.5%。我们当前和未来较长一段时间的工作重点是坚持放管结合，完善实需管理、交易真实性审核，增强监管威慑力，确保现有外汇管理政策能够有效落地，维护好外汇市场稳定。2019年我国银行业所有的客户跨境收款3.62万亿美元，向境外付款3.59万亿美元，跨境收付合计7.21万亿美元，充分保障了市场主体合法合规的跨境收支需要，当然，违法违规者越来越难，越来越无空可钻。

未来，随着人民币汇率实现清洁浮动，资本项目开放不断推进，外汇领域微观行为监管和审慎监管的重要性将显著提升。

从另一个维度看，外汇领域微观监管也是功能监管的典型模式，无论是金融机构、企业还是公民个人，无论是境内主体还是境外主体，无论是使用外币现钞还是现汇，只要其进行跨境外汇收支、境内外汇划转、外币现钞存取或外汇经营活动，就应被纳入监管范围之内。但外汇局的功能监管是不完整的，职责仅限于汇兑环节，严格区别于上中游部门的管理。

《中国外汇》：确保现有外汇管理政策有效落地执行，是当前外汇领域微观监管的工作重点，外汇局将如何推进这方面的工作？

孙天琦：一是用金融科技提升非现场监管的风险预警水平。具体包括：针对外汇形势的新特征、新变化，持续完善非现场检查指标体系，更好地挖掘和使用存量数据，解决数据“睡大觉”问题；丰富数据源，及时发现跨境资本流动的异常行为和主体，夯实非现场检查的工作基础；探索运用大数据、机器学习、人工智能等技术，改进非现场监测分析系统功能，提高线索查找精准度和现场检查针对性；充分利用大数据进行风险筛查，重点是进行关联账户分析、异常交易分析、财务报表分析、实体画像和舆情分析，使外汇业务风险防范关口前移，筑牢外汇业务风险防线；重点加强对外汇领域系统重要性机构和高风险机构的监测分析，密切关注其涉汇/跨境经济活动，及时发现风险隐患。

二是聚焦重点开展现场检查。具体包括：对全国主要银行进行全覆盖检查，同时加强对非银行金融机构和第三方支付机构的检查；聚焦高风险业务，重点打击内保外贷、转口贸易、境外放款、内存外贷、境外境内外币现钞、特许兑换业务等外汇业务中存在的虚假欺骗性交易；探索赴境外开展检查。

三是推进监管部门信息共享和监管合作。具体包括：深化与税务、海关等部门的合作，扩大信息和数据共享范围，便利银行进行交易真实性审核；研究与其他监管部门对OSA、NRA、FT账户等进行专项联合调查评估检查，为下一步扩大开放，建立跨境账户体系打好基础；运用“互联网+监管”系统，加强部门间共享，及时通报违规主体和案例，对严重违规的企业及其法定代表人或单位负责人实施联合惩戒措施，形成监管合力；配合公安等部门，持续高压打击地下钱庄等违法犯罪活动；推进跨境金融国际监管合作。

四是保持外汇领域微观监管政策和执法标准跨周期的稳定性、一致性和可预期性。

五是建立符合IMF、OECD等国际组织构建的规则下的工作机制。

《中国外汇》：行为监管包括哪些内容？未来外汇领域微观行为监管的主要工作有哪些？

孙天琦：行为监管是监管部门对金融机构经营行为的监督管理，包括打击操纵市场和内幕交易、反欺诈和误导、信息披露要求、个人金融信息保护、反不正当竞争/反垄断、消费争议解决等，以维护公平、公正、有效竞争的外汇市场秩序。行为监管包括对批发市场和零售端的监管。

完善外汇批发市场行为监管体系，是近中期的一项工作重点。一是建立健全外汇批发市场的法律体系。修订1996年《银行间外汇市场管理暂行规定》，在《中华人民共和国外汇管理条例》中增加外汇批发市场行为监管的相关内容；参考国际惯例及我国外汇批发市场上最新出现的交易产品和工具等的动态发展，及时出台专项指引（如数据安全指引，规范电子交易平台、交易中心数据管理，规范外汇市场“量化”交易；市场信息规范和安全管理指引；市场销售人员行为规范指引等）。二是建立批发市场非现场检查工作体系。加强数据采集，完善统计监测，做到对苗头性、趋势性问题早发现、早预警、早处置。三是建立批发市场现场检查工作体系。继续开展对银行间外汇市场违法违规行为的专项检查。锻炼外汇检查干部队伍，提升外汇批发市场检查工作水平。

外汇领域零售端行为监管方面，重点是保护消费者、投资者的合法权益。党的十九届四中全会指出“坚持以人民为中心的发展思想”，“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责”，“保障人民权益”，“强化消费者权益保护”。保护外汇领域消费者、投资者合法权益，包括保护其财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权，以及对个人信息的保护；要打击虚假宣传、欺诈等行为，维护公平透明的市场环境。一是我国《消费者权益保护法》规定，消费者发生权益争议时，有权向有关行政部门投诉。相关管理部门要充分利用政务服务网上办理系统，实现政务服务一网通办，企业、群众办事只进一扇门、最多跑一次，畅通投诉举报渠道，便利市场主体咨询和纠纷解决，及时回应社会关切；同时支持消费者、投资者境外维权。二是督促金融机构提升涉汇经营活动的合规性。金融机构要科学设定业绩考核目标，完善对一线柜员和管理层的激励机制，对外汇业务销售业绩突出或异常的员工不能只是重奖，还要加强对其合规检查；要强化对一线工作人员的业务培训，应能对客户的政策疑惑，给予客观、准确、全面解答，不能遇事就将责任推至监管机构，搪塞客户。三是引导消费者、投资者主动学习掌握金融知识和风险特征，尤其是数字金融知识和外汇知识。要引导消费者、投资者树立“自享收益、自担风险”的意识，提高自我保护能力，避免被虚假宣传误导而上当受骗；要引导消费者、投资者跟进了解我国金融、外汇监管政策，自觉养成“参与非法金融活动不受法律保护”的意识，主动远离非法的金融、外汇活动；要配合人民银行每年9月开展的“金融知识普及月”活动，做好外汇知识和风险防范宣传工作，提升消费者、投资者的外汇知识素养和风险责任意识。四是落实《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》的相关要求，督促外汇经营主体严格依法合规开展金融营销宣传，规范广告行为。

确保现有政策落地，是外汇领域微观行为监管的重点。目前监管部门规定很多，银行内控制度也不少，但检查发现，相关政策规定并不能保证在每天、每笔业务中落地。银行一线柜员要守护好外汇“国门”， 让合法合规的市场主体更加便利，让违法违规者无空可钻。

《中国外汇》：微观审慎监管未来主要的工作重点是什么？

孙天琦：审慎监管是监管部门为了防范金融机构资不抵债风险，维护金融体系稳定，通过制定资本充足率、资产质量、风险集中度、流动性等审慎指引，以及定期组织现场检查，监测、评估风险状况，及时进行风险预警和处置，进而维护金融稳定。审慎监管主要包括以下五方面的工作。

一是加强监管部门间关于货币错配与汇率风险的监管指标和监测指标的信息共享。外汇局应与其他监管部门建立监管合作和数据共享机制，定期交换有关国际收支、外资投资境内债券市场、股票市场、衍生品市场以及商业银行货币错配与汇率风险监管指标（如累计外汇敞口、资本充足率监管中对汇率风险的最低资本计量要求、外债额度核定情况）和监测指标（如外汇流动性）等方面的数据，及其有关的检查处罚信息，及时沟通市场问题。

二是结合我国实际，会同相关部门，共同推动研究外汇领域微观审慎监管要求。对于没有进行有效对冲的外汇贷款，推动研究提高其风险权重和相应资本金要求（如无外汇收入作为自然对冲，就要运用金融工具进行对冲），《巴塞尔协议Ⅲ》建议提高至1.5倍，2022年1月1日前所有成员国均要实施；推动研究对抵押外汇贷款和担保外汇贷款的人民币抵押或担保施加额外的折扣，从而增加资本金要求；高度关注企业（含境外分支机构）境外发债的相关汇率和外币利率风险；引导银行充分评估本、外币贷款客户和非出口部门的进口依赖型客户的货币错配、汇率风险、大宗商品价格波动风险及相关套期保值情况等，并反映在风险定价中；研究控制政府对市场主体的跨境债务提供隐性担保的问题，抑制非出口部门借入没有对冲的外币债务的风险倾向，降低道德风险。

三是对跨境贸易和投融资活跃的企业/企业集团，建立货币错配与汇率风险的监测体系，加强风险提示。对跨境投资和融资活动活跃的企业/企业集团，要密切关注其货币错配与汇率风险。对其外汇敞口情况，外汇贷款、境外发债与外汇收入的匹配情况，货币错配与汇率风险的对冲情况，以及跨境或有负债等，建立监测指标体系（非硬性监管指标），并在此基础上建立风险提示机制；要会同相关部门推动企业提升报表和数据质量，便于金融机构全面、准确地评估相关风险。同时，研究针对非金融企业货币错配的监管指标要求。如印尼对持有外币外债的非银行企业执行审慎原则，包括：汇率风险对冲要求，6个月内到期的净外汇负债，对冲比例不得低于25%，且自2017年起，对冲交易必须与印尼当地银行进行；最低流动性比率要求，外币资产/本季度末起三个月内到期的外币负债比例不得低于70%；信用评级要求，持有外币外债的企业信用评级不得低于BB-（由印尼央行认可的评级机构进行评估）。

四是引导企业树立“财务中性”管理理念。继续向市场主体宣传“风险中性”的财务管理理念，正确看待“套保亏损”与实际损失的关系，以及套保成本和企业财务管理成本正常支出的关系。支持符合条件的中资企业在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，参与境内外、场内外衍生品交易。同时，研究禁止企业从事超出其专业能力的复杂衍生品业务。加强跨部门沟通协调，引导国有企业等市场主体提高套期保值比例，督促、指导企业加强风险防范。

五是市场准入也是外汇领域微观监管的重要组成部分。金融科技快速发展促进了跨境交付模式下（如金融机构在一国领土内向另一国领土内的消费者提供金融服务）的金融服务创新，但也滋生了跨境“无照驾驶”等违法违规问题，如跨境炒股、跨境炒汇、跨境销售保险产品等。我国的金融业必须不断扩大开放，境外机构在我国开展金融活动必须持有我国牌照，不得以持有的外国牌照在我国“无照驾驶”，牌照要有国界。我相关金融监管部门必须守土有责，严查重罚跨境在我境内“无照驾驶”行为及其涉及的跨境非法金融广告，外汇管理部门必须继续严惩涉及的违法违规跨境资金流动行为。

下一步，根据潘功胜局长的要求，我们将在实践中不断完善外汇领域的微观监管框架。外汇管理部门仅能从汇兑环节发挥作用，维护正常有序的外汇市场和跨境金融秩序，外汇领域微观监管需要上、中、下游各个环节的相关监管部门共同努力。随着全球经济金融一体化进程的不断推进，我国经济更加融入全球经济，我国金融市场也更加融入全球金融市场，对外开放进一步扩大。次贷危机10年来，欧美银行被处罚大约3500亿美元。我国应遵照国际惯例，借鉴发达国家的有关经验，建立和完善外汇市场和跨境金融服务监管框架，明晰有关规则，加大对违法违规行为的处罚力度。