《中國外匯》：在2020年全國外匯管理工作會議上，綜合司彙報了關於完善外匯領域微觀監管的研究工作。能否請您簡要介紹一下外匯領域微觀監管的框架？

孫天琦：2015年年底至2017年年初，受國內外多重因素的影響，我國外匯市場幾度出現較嚴重的“跨境資本大規模流出—外匯儲備持續下降—人民幣貶值壓力增大”的負向螺旋。按照黨中央、國務院的決策部署，外匯管理部門會同相關部門綜合施策，積極採取穩定外匯市場的綜合性措施，避免了可能發生的高強度外匯市場衝擊。在總結應對衝擊經驗的基礎上，國家外匯管理局潘功勝局長於2017年中提出了跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架的總體思路；陸磊副局長帶領綜合司經過近三年的持續研究，形成了初步研究成果，包括主報告和6個子報告《我國跨境資本流動管理的政策框架和實踐》《外匯批發市場行為監管》《跨國匯率操縱案120億美元處罰的警示》《外匯領域微觀審慎監管》《外匯領域零售端行為監管》《“跨境交付”模式下跨境金融服務的開放與監管》。

外匯領域微觀監管是跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架的重要組成部分。潘功勝局長要求，課題組結合國際國內金融監管經驗和我國資本項目可兌換進程的實際，研究我國外匯領域微觀監管的“三支柱”框架。支柱一是實需管理、交易真實性審核，從重事前審批轉向強調事中事後監管，確保現有外匯管理政策有效落地執行。支柱二是行為監管，旨在維護外匯市場競爭秩序，保護消費者合法權益。支柱三是微觀審慎監管，避免市場主體過度承擔外匯風險，避免由個體貨幣錯配風險、匯率風險導致資不抵債，進而引發系統性風險。“三柱”也強調要充分發揮自律機制的補充作用。

《中國外匯》：我們應如何理解“三支柱”？“三支柱”是怎樣發揮作用的呢？

孫天琦：習近平總書記在中央政治局第十七次集體學習時強調，制度的生命力在於執行，要強化制度執行力，加強制度執行的監督，切實把我國制度優勢轉化為治理效能。1996年，我國實現經常項目可兌換；按照國際貨幣基金組織（IMF）7大類40項標準，目前我國可兌換和部分可兌換的資本項目已達37項，占92.5%。我們當前和未來較長一段時間的工作重點是堅持放管結合，完善實需管理、交易真實性審核，增強監管威懾力，確保現有外匯管理政策能夠有效落地，維護好外匯市場穩定。2019年我國銀行業所有的客戶跨境收款3.62萬億美元，向境外付款3.59萬億美元，跨境收付合計7.21萬億美元，充分保障了市場主體合法合規的跨境收支需要，當然，違法違規者越來越難，越來越無空可鑽。

未來，隨著人民幣匯率實現清潔浮動，資本項目開放不斷推進，外匯領域微觀行為監管和審慎監管的重要性將顯著提升。

從另一個維度看，外匯領域微觀監管也是功能監管的典型模式，無論是金融機構、企業還是公民個人，無論是境內主體還是境外主體，無論是使用外幣現鈔還是現匯，只要其進行跨境外匯收支、境內外匯劃轉、外幣現鈔存取或外匯經營活動，就應被納入監管範圍之內。但外匯局的功能監管是不完整的，職責僅限於匯兌環節，嚴格區別於上中遊部門的管理。

《中國外匯》：確保現有外匯管理政策有效落地執行，是當前外匯領域微觀監管的工作重點，外匯局將如何推進這方面的工作？

孫天琦：一是用金融科技提升非現場監管的風險預警水平。具體包括：針對外匯形勢的新特徵、新變化，持續完善非現場檢查指標體系，更好地挖掘和使用存量數據，解決數據“睡大覺”問題；豐富數據源，及時發現跨境資本流動的異常行為和主體，夯實非現場檢查的工作基礎；探索運用大數據、機器學習、人工智慧等技術，改進非現場監測分析系統功能，提高線索查找精準度和現場檢查針對性；充分利用大數據進行風險篩查，重點是進行關聯賬戶分析、異常交易分析、財務報表分析、實體畫像和輿情分析，使外匯業務風險防範關口前移，築牢外匯業務風險防線；重點加強對外匯領域系統重要性機構和高風險機構的監測分析，密切關注其涉匯/跨境經濟活動，及時發現風險隱患。

二是聚焦重點開展現場檢查。具體包括：對全國主要銀行進行全覆蓋檢查，同時加強對非銀行金融機構和第三方支付機構的檢查；聚焦高風險業務，重點打擊內保外貸、轉口貿易、境外放款、記憶體外貸、境外境內外幣現鈔、特許兌換業務等外匯業務中存在的虛假欺騙性交易；探索赴境外開展檢查。

三是推進監管部門資訊共用和監管合作。具體包括：深化與稅務、海關等部門的合作，擴大資訊和數據共用範圍，便利銀行進行交易真實性審核；研究與其他監管部門對OSA、NRA、FT賬戶等進行專項聯合調查評估檢查，為下一步擴大開放，建立跨境賬戶體系打好基礎；運用“互聯網+監管”系統，加強部門間共用，及時通報違規主體和案例，對嚴重違規的企業及其法定代表人或單位負責人實施聯合懲戒措施，形成監管合力；配合公安等部門，持續高壓打擊地下錢莊等違法犯罪活動；推進跨境金融國際監管合作。

四是保持外匯領域微觀監管政策和執法標準跨周期的穩定性、一致性和可預期性。

五是建立符合IMF、OECD等國際組織構建的規則下的工作機制。

《中國外匯》：行為監管包括哪些內容？未來外匯領域微觀行為監管的主要工作有哪些？

孫天琦：行為監管是監管部門對金融機構經營行為的監督管理，包括打擊操縱市場和內幕交易、反欺詐和誤導、資訊披露要求、個人金融資訊保護、反不正當競爭/反壟斷、消費爭議解決等，以維護公平、公正、有效競爭的外匯市場秩序。行為監管包括對批發市場和零售端的監管。

完善外匯批發市場行為監管體系，是近中期的一項工作重點。一是建立健全外匯批發市場的法律體系。修訂1996年《銀行間外匯市場管理暫行規定》，在《中華人民共和國外匯管理條例》中增加外匯批發市場行為監管的相關內容；參考國際慣例及我國外匯批發市場上最新出現的交易產品和工具等的動態發展，及時出台專項指引（如數據安全指引，規範電子交易平台、交易中心數據管理，規範外匯市場“量化”交易；市場資訊規範和安全管理指引；市場銷售人員行為規範指引等）。二是建立批發市場非現場檢查工作體系。加強數據採集，完善統計監測，做到對苗頭性、趨勢性問題早發現、早預警、早處置。三是建立批發市場現場檢查工作體系。繼續開展對銀行間外匯市場違法違規行為的專項檢查。鍛煉外匯檢查幹部隊伍，提升外匯批發市場檢查工作水平。

外匯領域零售端行為監管方面，重點是保護消費者、投資者的合法權益。黨的十九屆四中全會指出“堅持以人民為中心的發展思想”，“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責”，“保障人民權益”，“強化消費者權益保護”。保護外匯領域消費者、投資者合法權益，包括保護其財產安全權、知情權、自主選擇權、公平交易權、依法求償權，以及對個人資訊的保護；要打擊虛假宣傳、欺詐等行為，維護公平透明的市場環境。一是我國《消費者權益保護法》規定，消費者發生權益爭議時，有權向有關行政部門投訴。相關管理部門要充分利用政務服務網上辦理系統，實現政務服務一網通辦，企業、群眾辦事只進一扇門、最多跑一次，暢通投訴舉報渠道，便利市場主體諮詢和糾紛解決，及時回應社會關切；同時支援消費者、投資者境外維權。二是督促金融機構提升涉匯經營活動的合規性。金融機構要科學設定業績考核目標，完善對一線櫃員和管理層的激勵機制，對外匯業務銷售業績突出或異常的員工不能只是重獎，還要加強對其合規檢查；要強化對一線工作人員的業務培訓，應能對客戶的政策疑惑，給予客觀、準確、全面解答，不能遇事就將責任推至監管機構，搪塞客戶。三是引導消費者、投資者主動學習掌握金融知識和風險特徵，尤其是數字金融知識和外匯知識。要引導消費者、投資者樹立“自享收益、自擔風險”的意識，提高自我保護能力，避免被虛假宣傳誤導而上當受騙；要引導消費者、投資者跟進了解我國金融、外匯監管政策，自覺養成“參與非法金融活動不受法律保護”的意識，主動遠離非法的金融、外匯活動；要配合人民銀行每年9月開展的“金融知識普及月”活動，做好外匯知識和風險防範宣傳工作，提升消費者、投資者的外匯知識素養和風險責任意識。四是落實《關於進一步規範金融營銷宣傳行為的通知》的相關要求，督促外匯經營主體嚴格依法合規開展金融營銷宣傳，規範廣告行為。

確保現有政策落地，是外匯領域微觀行為監管的重點。目前監管部門規定很多，銀行內控制度也不少，但檢查發現，相關政策規定並不能保證在每天、每筆業務中落地。銀行一線櫃員要守護好外匯“國門”， 讓合法合規的市場主體更加便利，讓違法違規者無空可鑽。

《中國外匯》：微觀審慎監管未來主要的工作重點是什麼？

孫天琦：審慎監管是監管部門為了防範金融機構資不抵債風險，維護金融體系穩定，通過制定資本充足率、資產質量、風險集中度、流動性等審慎指引，以及定期組織現場檢查，監測、評估風險狀況，及時進行風險預警和處置，進而維護金融穩定。審慎監管主要包括以下五方面的工作。

一是加強監管部門間關於貨幣錯配與匯率風險的監管指標和監測指標的資訊共用。外匯局應與其他監管部門建立監管合作和數據共用機制，定期交換有關國際收支、外資投資境內債券市場、股票市場、衍生品市場以及商業銀行貨幣錯配與匯率風險監管指標（如累計外匯敞口、資本充足率監管中對匯率風險的最低資本計量要求、外債額度核定情況）和監測指標（如外匯流動性）等方面的數據，及其有關的檢查處罰資訊，及時溝通市場問題。

二是結合我國實際，會同相關部門，共同推動研究外匯領域微觀審慎監管要求。對於沒有進行有效對沖的外匯貸款，推動研究提高其風險權重和相應資本金要求（如無外匯收入作為自然對沖，就要運用金融工具進行對沖），《巴塞爾協議Ⅲ》建議提高至1.5倍，2022年1月1日前所有成員國均要實施；推動研究對抵押外匯貸款和擔保外匯貸款的人民幣抵押或擔保施加額外的折扣，從而增加資本金要求；高度關注企業（含境外分支機構）境外發債的相關匯率和外幣利率風險；引導銀行充分評估本、外幣貸款客戶和非出口部門的進口依賴型客戶的貨幣錯配、匯率風險、大宗商品價格波動風險及相關套期保值情況等，並反映在風險定價中；研究控制政府對市場主體的跨境債務提供隱性擔保的問題，抑制非出口部門借入沒有對沖的外幣債務的風險傾向，降低道德風險。

三是對跨境貿易和投融資活躍的企業/企業集團，建立貨幣錯配與匯率風險的監測體系，加強風險提示。對跨境投資和融資活動活躍的企業/企業集團，要密切關注其貨幣錯配與匯率風險。對其外匯敞口情況，外匯貸款、境外發債與外匯收入的匹配情況，貨幣錯配與匯率風險的對沖情況，以及跨境或有負債等，建立監測指標體系（非硬性監管指標），並在此基礎上建立風險提示機制；要會同相關部門推動企業提升報表和數據質量，便於金融機構全面、準確地評估相關風險。同時，研究針對非金融企業貨幣錯配的監管指標要求。如印尼對持有外幣外債的非銀行企業執行審慎原則，包括：匯率風險對衝要求，6個月內到期的淨外匯負債，對沖比例不得低於25%，且自2017年起，對沖交易必須與印尼當地銀行進行；最低流動性比率要求，外幣資產/本季度末起三個月內到期的外幣負債比例不得低於70%；信用評級要求，持有外幣外債的企業信用評級不得低於BB-（由印尼央行認可的評級機構進行評估）。

四是引導企業樹立“財務中性”管理理念。繼續向市場主體宣傳“風險中性”的財務管理理念，正確看待“套保虧損”與實際損失的關係，以及套保成本和企業財務管理成本正常支出的關係。支援符合條件的中資企業在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下，參與境內外、場內外衍生品交易。同時，研究禁止企業從事超出其專業能力的複雜衍生品業務。加強跨部門溝通協調，引導國有企業等市場主體提高套期保值比例，督促、指導企業加強風險防範。

五是市場准入也是外匯領域微觀監管的重要組成部分。金融科技快速發展促進了跨境交付模式下（如金融機構在一國領土內向另一國領土內的消費者提供金融服務）的金融服務創新，但也滋生了跨境“無照駕駛”等違法違規問題，如跨境炒股、跨境炒匯、跨境銷售保險產品等。我國的金融業必須不斷擴大開放，境外機構在我國開展金融活動必須持有我國牌照，不得以持有的外國牌照在我國“無照駕駛”，牌照要有國界。我相關金融監管部門必須守土有責，嚴查重罰跨境在我境內“無照駕駛”行為及其涉及的跨境非法金融廣告，外匯管理部門必須繼續嚴懲涉及的違法違規跨境資金流動行為。

下一步，根據潘功勝局長的要求，我們將在實踐中不斷完善外匯領域的微觀監管框架。外匯管理部門僅能從匯兌環節發揮作用，維護正常有序的外匯市場和跨境金融秩序，外匯領域微觀監管需要上、中、下遊各個環節的相關監管部門共同努力。隨著全球經濟金融一體化進程的不斷推進，我國經濟更加融入全球經濟，我國金融市場也更加融入全球金融市場，對外開放進一步擴大。次貸危機10年來，歐美銀行被處罰大約3500億美元。我國應遵照國際慣例，借鑒發達國家的有關經驗，建立和完善外匯市場和跨境金融服務監管框架，明晰有關規則，加大對違法違規行為的處罰力度。