黨的十八大以來，在黨中央、國務院的領導下，國家外匯管理局（以下簡稱“外匯局”）統籌發展和安全，圍繞服務實體經濟不斷深化資本項目外匯管理改革，促進跨境投融資便利化，積極探索出了一條具有中國特色的漸進式資本項目開放道路，人民幣資本項目可兌換取得顯著成效。目前，直接投資項下已實現基本可兌換，全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架基本建立並不斷完善，跨境證券投資已形成多渠道、多層次的開放格局，積極服務新發展格局。與此同時，不斷建立健全“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線，切實維護我國經濟金融安全。
不斷完善資本項目開放路徑和外匯管理思路
外匯局堅持從中國國情出發，借鑒國際經驗，穩步推進我國資本項目開放，形成“中國經驗”。一是始終堅持黨對資本項目開放的集中統一領導。資本項目開放作為金融改革工作的重要部分，必須堅持和強化黨中央的集中統一領導，堅定不移走好中國特色開放之路。二是始終堅持服務實體經濟。認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記關於金融工作的重要講話精神，堅持把服務實體經濟作為外匯管理工作的出發點和落腳點。三是始終堅持以我為主、統籌兼顧。我國是經濟大國，在資本項目開放中要堅持系統觀念，統籌發展和安全、宏觀和微觀、長期和短期、全局和局部、國內和國際等重大關係，服務國家戰略需要。
直接投資外匯管理實現基本可兌換
持續推動外商直接投資（FDI）落實准入前國民待遇加負面清單管理。一是構建以登記為核心的外商直接投資外匯管理框架。2012年底，外匯局對直接投資外匯管理政策進行了大幅改革，構建了以登記為核心的外商直接投資外匯管理框架，進一步降低社會成本，更好地適應擴大開放。同時，大力推進簡政放權，先後取消35項、簡化合并14項行政審批子項，並簡化申請材料和審核要求。二是推動外商直接投資外匯管理實現基本可兌換。2015年，外匯局將外商直接投資項下外匯登記事項下放銀行直接審核辦理，事中事後監管成為工作重點；簡化外國投資者出資確認登記管理，取消非貨幣出資以及收購中方股權出資確認登記，相應取消外商直接投資驗資詢證制度；將外商直接投資外匯年檢改為存量權益登記，並放寬了登記時間和登記渠道，進一步便利企業申報。三是不斷優化外商直接投資外匯管理，改善外匯營商環境。2018年，取消外商直接投資前期費用額度和賬戶有效期等限制，外國投資者在華直接投資更為便捷。2018年，外商直接投資存量權益登記與商務部門聯合年報合并。2020年，參與市場監管部門牽頭的多部門年報統一報送，實現“多報合一”，減輕了企業申報負擔。對標國際一流營商環境，中國已成為最具吸引力的外商直接投資目的國之一。據商務部統計，2012～2021年，我國累計吸引外商直接投資約1.3萬億美元，利用外資已穩居世界前列。
持續優化境外直接投資（ODI）外匯管理，支援真實合規的對外投資，積極服務“一帶一路”國家建設。一是不斷簡化境外直接投資外匯管理。2012年，外匯局進一步簡化資金匯回管理，促進民間資本“走出去”發展。2014年，放寬對前期費用管理要求。二是基本取消境內機構“走出去”在匯兌環節的限制。2015年，外匯局將境外直接投資項下外匯登記下放銀行辦理，同時將境外直接投資外匯年檢改為存量權益登記。三是對境外投資實施分類管理。2016年底，針對境外投資領域出現的非理性增長，發展改革委、商務部、人民銀行、外匯局等部門按照分類管理的理念，支援鼓勵有能力、有條件的企業開展真實合規的對外投資，限制與宏觀經濟政策取向不符的境外投資。四是持續優化境外直接投資外匯管理，加大對“走出去”企業的金融支援。支援“一帶一路”建設，深化國際產能合作，推動國內企業融入全球產業鏈和價值鏈。同時，加大對“走出去”企業的金融支援，適度放鬆境內企業對境外公司的放款管理。據商務部統計，2012～2021年，我國非金融類對外直接投資累計約1.1萬億美元。
適應跨境直接投資新形勢，拓寬利用外資和對外投資渠道，促進“引進來”和“走出去”高質量發展。外匯局積極支援股權基金開展跨境產業投資。近年來，先後實施合格境外有限合伙人（QFLP）和合格境內有限合伙人（QDLP）試點，便利市場主體充分利用兩個市場、兩種資源，更好地滿足市場主體全球化資產配置需求。近年來，外匯局規範和完善合格境外有限合伙人和合格境內有限合伙人試點，不斷優化跨境收支管理框架，推動股權基金跨境投資持續健康發展。
跨境融資便利化水平不斷提升
建立並完善全口徑跨境融資宏觀審慎管理。一是外債管理機制逐步成熟。自2016年起，外匯局會同人民銀行取消了境內機構（房地產企業和地方政府融資平台除外）借用外債事前審批，引入了跨境融資槓桿率、宏觀審慎調節係數等宏觀審慎規則，更加合理、科學考量跨境融資的幣種和期限結構，統一了中外資企業和金融機構本外幣外債管理方式。二是不斷便利企業使用外債資金。2016年，全面實施外債資金意願結匯，拉平中外資結匯管理政策待遇。2020年，在全國推廣資本項目收入支付便利化改革，對外債等資本項目收入使用實施負面清單管理。據外匯局統計，截至2021年末，我國全口徑外債餘額2.75萬億美元，規模適中，在便利企業有效利用“兩種資源”“兩個市場”的同時守住了風險底線。
不斷拓寬企業融資渠道，提升企業跨境融資可得性和便利性。一是有序擴大跨境融資便利化試點。2018年，外匯局開展外債便利化試點，支援符合條件的中小微高新技術等企業在一定額度內根據實際經營需要自主借用外債。2022年6月，將試點主體擴展到“專精特新”企業、試點地區範圍進一步擴大至17個省（市）的所有區域，已開展試點的9個省（市）區域的高新技術和“專精特新”企業額度提高至等值1000萬美元，另外8個省（市）區域的高新技術和“專精特新”企業額度為等值500萬美元。二是取消非銀行債務人到外匯局辦理外債註銷登記的管理要求。按照新的規定，企業在辦理完最後一筆還本付息業務時，即可同時在銀行辦理外債註銷，該業務辦理的時間也不再受限定。三是支援企業以線上方式申請外債登記。為支援疫情防控，外匯局從2020年開始允許有需要的企業網上辦理外債登記；自2022年4月起，在全國範圍內實施企業線上申請外債登記。四是允許非金融企業多筆外債共用一個外債賬戶。為了降低企業賬戶開立及相關成本，外匯局於2021年開展非金融企業多筆外債共用一個外債賬戶試點，並於2022年4月將該試點政策推廣至全國。五是開展一次性外債登記試點。2019年，外匯局試點取消非金融企業外債逐筆登記管理要求，允許符合條件的非金融企業按照企業淨資產2倍的金額辦理一次性外債登記。
以需求為導向，支援總部經濟發展，持續便利跨國公司跨境資金集中運營。一是持續深化跨國公司跨境資金池業務改革。2015年發布《跨國公司外匯資金集中運營管理規定》，引入外債比例自律管理模式，實行資本項目資金意願結匯，二是實施跨國公司宏觀審慎管理。2019年，外匯局發布《跨國公司跨境資金集中運營管理規定》，落實本外幣一體化管理，大幅簡化跨國公司跨境資金池業務的外債和境外放款登記手續，允許跨國公司開展資本項目收入結匯支付便利化試點，適度提高外債集中額度，促進跨國公司發展總部經濟、優化外匯資源配置、提升外匯資金使用效率。三是有序推廣跨國公司本外幣一體化資金池試點。2021年，深圳、北京兩地率先開展跨國公司本外幣一體化資金池業務試點。試點一年多來，企業辦理跨境資金集中運營業務規模合計近500億美元，顯著提升了跨國公司本外幣跨境資金統籌使用效率，有效降低了企業匯兌風險及財務成本。目前，該試點已陸續擴展到寧波、上海、廣東、浙江、青島、陝西等地。
規範銀行業金融機構和企業對外債權管理。一是支援和規範銀行業金融機構開展境外貸款業務。2022年，人民銀行、外匯局發布《關於銀行業金融機構境外貸款業務有關事宜的通知》，建立本外幣一體化的銀行境外貸款政策框架，將銀行境外貸款相關的跨境資金流動納入宏觀審慎管理政策框架，加強銀行境外貸款與跨境擔保、境外投資等業務聯動管理。二是完善企業境外放款管理。2017年，外匯局實施本外幣全口徑境外放款管理，統一境內機構境外放款業務的人民幣和外幣管理原則，推動本外幣政策發揮協同效應，在有效防控風險的前提下支援企業境外發展。
跨境證券投資由渠道式開放走向制度型開放
深化合格機構投資者制度改革。一是穩步推進合格境外機構投資者（QFII）和人民幣合格境外機構投資者（RQFII）制度改革。2016年以來，外匯局先後統一合格境外機構投資者和人民幣合格境外機構投資者管理原則，簡化審批管理，逐步放寬匯兌限制，取消本金鎖定期要求。2020年經國務院批准，取消合格境外機構投資者和人民幣合格境外機構投資者投資額度限制以及RQFII試點國家和地區限制，進一步便利境外機構投資者投資我國金融市場。此舉成為中國金融市場開放的裡程碑事件。二是不斷完善合格境內機構投資者（QDII）外匯管理制度。2013年，統一各類QDII機構外匯管理政策，優化匯兌管理方式。2018年以來，外匯局按照宏觀審慎管理思路，綜合考慮機構管理資產規模、內控合規等因素，建立健全公平公正的額度發放機制。適時啟動合格境內機構投資者額度規則化、常態化發放工作，持續完善額度發放機制，滿足境內投資者對外證券投資的合理需求。據外匯局統計，截至2021年末，共有174家合格境內機構投資者機構累計獲得1575億美元境外證券投資額度。
有序推動資本市場雙向開放。一是穩步推進股票發行市場開放。支援境內企業境外上市有序發展，規範相關資金匯兌和使用。有序支援多家優質紅籌企業回歸境內上市，規範存托憑證跨境資金管理，積極支援科創板建立發展及“滬倫通”落地擴容。二是不斷拓展互聯互通機制。從2014年起，外匯局會同相關金融管理部門陸續推動滬深港通、內地與香港基金產品互認、中日ETF、滬港/深港ETF、跨境理財通等落地實施，不斷深化內地與香港金融市場互聯互通，支援境內與香港金融市場協同發展。三是穩慎推進境內衍生品市場對外開放。境內期貨期權開放品種日益豐富，配套外匯管理政策不斷完善。自2018年起，原油、鐵礦石、精對苯二甲酸（PTA）以及20號膠期貨等陸續作為特定品種向國際投資者開放。境內外市場互聯互通機制有效拓展，多渠道開放資本市場格局基本形式。截至2021年末，外資持有境內流通股市值約佔A股流通總市值的5%。
深入推進債券市場制度型開放。為了支援債券發行市場對外開放，外匯局不斷規範境外機構來華髮行熊貓債相關匯兌管理。自2016年起，外匯局會同有關部門著力推動銀行間債券市場高水平開放，引入更多符合條件的境外機構投資者，不設投資額度限制，不斷放鬆匯兌限制。整合債券市場開放渠道，允許同一投資者不同投資渠道所持債券和資金雙向劃轉。先後推動債券通“北向通”和“南向通”開通落地。允許參與銀行間債券市場的境外投資者開展外匯風險對沖，不斷優化境外投資者境內債券投資項下外匯風險管理。2022年5月，為了統籌推進銀行間和交易所債券市場對外開放，外匯局會同有關部門統一兩個市場的准入標準，簡化入市流程，完善跨境資金管理。近年來，彭博、摩根大通和富時羅素先後將我國國債納入主流債券指數，進一步說明全球機構投資者對近年來中國金融市場開放成果的認可。截至2021年末，外資持有境內人民幣債券規模約佔債券市場總規模的3%。
穩妥推進資本項目高水平開放
外匯局在推進資本項目高水平開放過程中，始終堅持風險防控與改革開放一體部署、一體推進。一是統籌國內國際宏觀經濟形勢、金融體系建設發展、人民幣匯率市場化形成機制改革等因素，合理把握各項開放舉措的時、度、序，穩步建立健全“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架，不斷推進開放條件下的治理體系和治理能力建設。二是主動採取措施，及時應對國際經濟金融環境變化對我國跨境資本流動和外匯市場帶來的負面衝擊，不斷增強人民幣匯率彈性，切實做好逆周期市場化調節，加強市場預期引導，有效維護外匯市場穩健運行。三是加強跨境資本流動監測和外匯市場研判，建立健全跨境資本流動宏觀審慎管理的監測、預警和響應機制，豐富和完善政策工具箱，及時發現並處置趨勢性、苗頭性問題，積極防範可能引發系統性風險的問題，有效維護國家經濟金融安全。
站在新時代的曆史起點，外匯局將繼續以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持統籌發展和安全，穩妥推進資本項目高水平開放，推動構建新發展格局，促進經濟高質量發展。一是提升跨境貿易投融資便利化水平。以服務實體經濟為根本落腳點，持續深化相關領域外匯管理改革。穩慎推進股權投資基金跨境投資試點；健全全口徑跨境融資宏觀審慎管理，有序擴大外債便利化試點範圍；加強企業境外放款、銀行境外貸款與跨境擔保、境外投資等業務聯動管理；進一步提升資本項目跨境業務數字化水平。二是穩妥有序推進資本項目高水平開放。以推進金融市場高水平雙向開放為重點，統籌交易和匯兌環節、本幣和外幣管理，在有效防控風險的前提下，不斷提升境外投資者投資境內金融市場的便利化水平，有序滿足境內投資者配置境外金融資產的合理需求。三是構建與資本項目高水平開放相適應的風險防控體系。堅持底線思維，完善與更高水平開放型經濟新體制相適應的外匯市場“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架。加強跨境資本流動監測分析，強化外匯重點領域風險防控，堅決守住不發生系統性金融風險的底線，切實維護國家經濟金融安全和外匯市場穩定。
（原文刊載於《中國金融》2022年第17期）
