外匯管理方式的曆史性轉變
中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長 易綱
黨的十八大和十八屆三中全會明確提出：經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用，要大幅度減少政府對資源的直接配置，著力解決政府干預過多和監管不到位問題。2009年，國家外匯管理局（以下簡稱外匯局）提出外匯管理要實現“五個轉變”：從重審批轉變為重監測分析，從重事前監管轉變為強調事後管理，從重行為管理轉變為更加強調主體管理，從“有罪假設”轉變到“無罪假設”，從“正面清單”轉變到“負面清單”。五年來，外匯局圍繞著“五個轉變”，大刀闊斧地推進改革，在簡政放權上先走了一步，早改了幾年，積累了經驗。
大力推進簡政放權
簡政放權、放管結合是政府自我革命的“先手棋”和宏觀調控的“當頭炮”。 近年來，外匯局以促進貿易投資便利化為切入點，通過深挖潛力，不斷將簡政放權向縱深推進，從而讓市場主體“舒筋骨”，為創業興業開路、為企業發展鬆綁、為擴大就業助力，為經濟社會發展增添新動力，讓市場主體享受到實實在在的改革成果。
大幅度削減行政審批項目，提高市場主體外匯資源配置效率。2009年以來，外匯局共取消27項行政審批，事前監管方式顯著下降。從經常項目管理來看，貨物貿易外匯管理用總量核查，取代過去對年均4500萬筆的進出口收付匯逐筆核銷，行政許可項目減至兩大項4小項，主要限於對B、C類企業的管理；服務貿易購付匯管理已實現零審批，所有服務貿易購付匯均可在金融機構直接辦理，單筆等值5萬美元以下的每年近1500萬筆的服務貿易收付匯業務無需審核單證。由於貨物貿易和服務貿易跨境收支佔到經常項目收支總量的96%，這意味著絕大多數經常項目交易都享受到了簡政放權帶來的改革紅利。從資本項目管理來看，加快構建以登記為核心的管理新框架，取消了直接投資、外債以及跨境擔保等項下不必要的行政許可項目，每年可減少企業到外匯局約5萬次行政審批。資本項下行政許可項目從2009年的59個子項減至20個子項，降幅近70%。這些簡政放權舉措，極大地激發了市場活力，讓市場主體切實享受到了實惠，有力地促進了中國經濟和中國企業國際競爭力的提升。貨物貿易外匯管理改革後，每年可減少企業到外匯局購付匯審批約5000次，企業單筆平均收、付匯時間分別縮短70%和85%，投入的人力資源減少了三分之一，每年可為企業節省人工、交通等費用近48億元人民幣。服務貿易改革後，企業辦理業務的時間由原先20分鐘以上縮短為5分鐘。直接投資簡政放權措施出台後，外商投資企業外匯登記業務、外國投資者出資確認登記業務平均耗時較改革前分別減少16.7%和66.7%。取消外債、對外擔保、外債轉貸款相關審批後，擴大了企業跨境投融資自主權，有利於企業合理利用“兩種資源、兩個市場”，有助於緩解融資難、融資貴問題。
大規模清理法規檔案，為市場主體提供簡潔透明的市場規則。繁瑣複雜的法規檔案容易導致市場主體看不懂、學不會、做不了，是影響市場主體創業發展的另一道“玻璃門”。為此，近年來，外匯局以削減行政審批、轉變管理方式為契機，加快總局和分局、各個條線管理法規的清理和整合。例如，貨物貿易外匯管理改革共廢止123個規範性檔案，最終形成以一個指引、一個細則和一個規程為架構的貨物貿易外匯管理法規體系。再如，近期發布的《銀行辦理結售匯業務管理辦法》，用“一個部門規章+五個規範性檔案”建立起銀行結售匯業務法規體系。近年來，外匯局總局宣布廢止和失效規範性檔案超過700件，削減幅度超過六成；分局宣布失效或廢止規範性檔案2萬餘件，僅保留180餘件。
探索創新職能轉變
簡政放權、削減審批，不等於外匯管理無為而治，而是要轉換為更有張力、更有約束力的事中事後監管。五年來，外匯局按照“五個轉變”的改革思路，做了大膽探索，取得了一批經得起時間檢驗的改革成果。
高度重視監測分析，為事中事後監管提供決策依據
加強業務系統與數據整合，為監測分析提供數據基礎。2009年之前，外匯管理共有31個業務系統，從用戶角度統計，銀行端和企業端各有7個外匯業務系統，彼此互不相容與共用，數據重複採集、標準不統一的情況比較普遍。經過幾年的紮實工作，外匯管理業務系統多且分散的局面有了很大改觀。目前，外匯管理業務系統已整合為3個平台上的多個應用系統，銀行端和企業端的外匯業務系統分別下降到4個和3個。外匯局制定了數據採集的統一標準，實現了對國際收支、經常項目、資本項目管理數據的一次性採集。通過應用門戶整合，實現了企業、銀行一個門戶入網，一站式辦事，便利化程度大幅提升。近一年來，企業和個人涉外收入和境內收入相關申報業務中，有近40%是通過互聯網完成的，大幅減輕了申報主體到銀行進行紙質申報的負擔。同時，利用大數據、雲計算技術，外匯局可以迅速從幾十萬家涉外企業中監測分析出異常交易情況，為現場核查、檢查提供數據和線索支撐。
改進監測分析方法，全方位監測跨境資金流動。在貨物貿易領域，外匯局引入“敏感樣本企業庫”“企業財務數據分析方法”等新的監測方法，探索建立宏觀—中觀—微觀相互銜接的非現場監測管理體系，達到宏觀研判形勢、中觀把握結構、微觀盯住違規的效果。資本項目外匯管理把監測分析優化為監測實際交易、發現違規線索、發現異常情況三個層次，為後續開展非現場核查或移交檢查部門打好基礎。外匯檢查方面，建立了銀行、跨國公司外匯收支非現場指標體系，通過對數據的交叉分析和深度挖掘，使檢查部門能夠進行跨區域、跨主體和跨業務的立體監測，提高了精準打擊能力。
豐富監測分析產品，使監測分析成為常態化工作。在不斷提高《中國國際收支報告》的權威性和針對性的同時，2010年以來外匯局先後增加了《中國跨境資金流動監測報告》《中國區域外匯收支運行報告》《跨境資金流動監測分析月報》以及《外匯檢查分析報告》等一系列監測分析產品。這些成果既服務形勢分析也服務監管需要，成為監測分析常態化的重要載體。
依託監測分析，探索外匯管理宏觀審慎監管方法。2013年5月，在全面監測分析外匯資金大幅淨流入原因和渠道基礎上，外匯局採取了具有“管宏觀、逆周期”特點的應對措施，如強化銀行結售匯綜合頭寸管理，將頭寸下限與銀行外匯貸存比掛鈎，運用經濟槓桿調節銀行行為，促使銀行在外匯存款、外匯貸款與結售匯綜合頭寸之間尋求新的平衡，逐步調整經營模式以適應宏觀調控方向，取得了較好效果。
創新事中事後管理手段，便利絕大多數“好人”
引入企業負責人約談制度。貨物貿易外匯管理改革後，外匯局針對發現的可疑情況建立了企業負責人約談制度，有利於及時核實關注企業情況。這個手段帶有窗口指導的特點，增強了企業管理者守法合規經營的責任意識。
發放《風險提示函》。例如，外匯局通過發放《風險提示函》，要求貨物流、資金流嚴重不匹配的進出口企業進行說明。如果企業10日內未做出說明或不能做出合理解釋，外匯局依法將其列為B類或C類企業。這個手段增強了外匯管理的嚴肅性和合規性，體現了依法行政的特點。
用好分類管理手段。外匯局以監測分析為基礎，動態調整貨物貿易企業分類，從根本上改變了過去“一人得病，大家吃藥”的管理模式，把監管的重點集中在B、C類企業上，起到了“激勵守法者，約束可疑者，懲戒違規者”的作用。貨物貿易改革後，外匯局的監管視線從50多萬家進出口企業集中到8萬～9萬家重點監測企業特別是4000多家B、C類企業，註銷了3793家“空殼企業”。
合理預設管理“閘門”。服務貿易外匯管理改革後，外匯局對等值5萬美元以下的外匯收支不再審核單證，但仍要求銀行保留單證5年備查，在提升便利化的同時設置好管理的“牙齒”。
優化升級跨部門聯合監管機制。通過資訊交換機制，外匯局對企業的監管將充分考慮稅務、海關的企業分類情況，稅務、海關也將企業外匯分類資訊作為管理參考。日益緊密的部門監管聯動，為外匯管理事中事後管理機制提供了更多手段。
加大監督檢查力度。緊扣形勢變化，開展轉口貿易、銀行等重點渠道和主體的專項外匯檢查，嚴厲打擊地下錢莊、網路炒匯等違法違規行為。2011～2013年，外匯局共查處案件9617起，處罰款13.5億元人民幣，比2008～2010年翻了一番還多。外匯檢查的事後威懾力和外匯管理的有效性得到鞏固和提升。
探索主體監管方法，促進市場主體降低成本提高效率
從行為監管轉向主體監管是一項系統工程，涉及業務、機構職能等的調整和再造，需要“多管齊下”。
從業務監管層面看，外匯局開始在經常項目、資本項目業務條線內探索麵向主體的管理改革，通過整合業務、數據和系統，綜合考量市場主體跨境收付、匯兌和資產負債情況，有重點地開展管理。例如，貨物貿易外匯管理改革打破出口和進口分別監管的界限，建立起主體監管新模式。改革後，外匯局按企業主體核查進出口貨物流和資金流對應情況，取消了貿易信貸登記制度，改為監測企業貿易信貸與進出口量匹配情況，從而全面評估和判斷企業貿易收支真實性。在跨國公司外匯資金集中運營管理試點中，允許企業在一個賬戶中對經常、資本項目資金進行集中運用，跨國公司成員企業可以共用外債額度，探索企業投融資匯兌便利。這些措施大大降低了跨國公司成員之間的交易成本和融資成本，促使越來越多的跨國公司把中國的定位從全球製造中心、研發中心進一步提升為利潤中心和財富中心。
從機構、職能等層面看，外匯局不少分支局在崗位重構、流程再造和人員轉型等方面進行了有益探索。比如，按主體類型優化職責、重新規劃機構和崗位設置；針對銀行、企業和個人，實施經常項目和資本項目全口徑分類管理；實現前台“一站式”服務，中台、後台全口徑監測檢查、綜合評估和分類管理。在此基礎上，推動監管由抓全部主體向抓重點主體轉變，構建集分析、監管、服務三位一體的監管服務模式。
以“無罪假設”和“負面清單”引領改革，促進貿易投資便利化
“負面清單”和“無罪假設”意味著採用開放度更高、包容性更強的管理模式，也意味著監管方式和法規體系要進行相應調整。經過幾年的探索，“負面清單”和“無罪假設”已從單純的理念轉變為看得見、摸得著的政策。
改革設計體現“無罪假設”理念。近年來，經常項目外匯管理改革基本體現了“無罪假設”的理念，已開放的資本項目也基本實現了“無罪假設”。例如，在貨物貿易外匯管理改革中，只要企業簽訂業務辦理確認書做出守法經營承諾，外匯局在管理上將給予充分的事前便利，不再對A類企業貨物貿易外匯收支等進行事前真實性審核。在跨國公司外匯資金集中運營管理改革試點中，在企業、銀行簽署合規確認書後即可按規定辦理相關試點業務，管理手段主要依靠事後核查、風險提示、檢查等，著重管理違法違規企業。
探索“負面清單”管理。經常項目管理方面，貨物貿易B類和C類企業外匯收支管理、個人分拆結售匯管理等都貫穿了“負面清單”的管理理念。資本項目改革也遵循“負面清單”的思路。如，直接投資管理方面，外匯局在上海自貿區等12個區域內，開展外商投資企業資本金結匯管理方式改革試點，資本金結匯除不得用於境內股權投資、發放委託貸款，非房地產企業結匯不得用於購買非自有房地產外，均可直接辦理。外債管理方面，除明確規定不得從事的用途外，外債結匯均可憑有效憑證辦理。跨境擔保方面，只要在簽約和履約環節不與現行規定相衝突的，均可直接辦理。另外，跨國公司外匯資金集中運營管理改革試點進一步通過“負面清單”方式實現資本項下意願結匯。“負面清單”管理進一步深化了“法無明文禁止即可為”的理念，為繼續打造外匯管理改革的“升級版”積累了寶貴的經驗。
繼續打好深化外匯管理改革的攻堅戰
五年來，外匯局按照“五個轉變”的思路不斷深化改革，取得顯著進展，使外匯管理又向前邁進了一大步。但我們必須清醒地看到，已有的成績不是改革的終點，而是繼續深化改革的新起點，未來外匯管理改革任務依然十分艱巨。
繼續推進外匯管理改革是落實國家改革總體部署的必然要求。2013年新一屆政府成立以來，以簡政放權為突破口，全面推進經濟體制改革。面對新形勢，外匯管理改革有如“逆水行舟，不進則退”。以外商直接投資管理為例。過去，工商登記前置審批一直是外商直接投資外匯管理的要件之一，外匯局據此辦理驗資詢證、資本金結匯以及外匯年檢等業務。2014年2月，工商登記制度進行了改革，將註冊資本由實繳登記制改為認繳登記制，以驗資制度為基礎的外商投資企業出資者登記確認管理就失去了依據。放開公司經營範圍管理後，通過經營範圍落實對資本金支付結匯管理將更加困難。這些都需要我們與時俱進，適應新形勢變化，加快推進外匯管理改革創新。
繼續推進外匯管理改革是促進國際收支平衡的必然要求。近年來，中國國際收支不平衡的狀況顯著改善，但國際收支平衡的基礎還不牢固，長期制約國際收支平衡的體制機制問題還未完全消除。國際收支自主平衡的能力不足，尚未形成促進國際收支平衡的長效機制。同時，具有市場化、宏觀審慎特點的外匯管理工具還比較少，單純依靠行政管理手段已經不能滿足便利化和防風險的雙重政策目標組合。這些都對加快金融外匯管理體制機制創新提出了要求。
繼續推進外匯管理改革是提升中國經濟和中國企業國際競爭力的必然要求。適應中國經濟對外開放的不斷擴大，深化外匯管理改革將有利於進一步打通國內外市場之間的聯繫，引導資本在更大的範圍內合理配置，更充分地利用國內國外兩個市場、兩種資源，提高資源配置效率；有利於促進投融資體制的改革與創新，提高我國企業在國際市場中的競爭能力。
我們必須用國際視野、整體改革的思維，冷靜地思考外匯管理面臨的形勢與環境，在外匯管理改革步入“深水區”時，繼續打好改革攻堅戰，把黨中央、國務院的改革戰略部署落在實處。一要堅持整體推進、重點突破相結合，科學制定和實施邏輯清晰、措施明確的外匯管理改革總體方案和頂層設計，從體制機制等深層次問題入手，結合國際收支形勢逐步重點推進，以整體改革釋放制度紅利。二要堅持市場化導向，放管結合，主要通過加強統計監測、事中事後監管，提升外匯管理的有效性。三要堅持實踐標準，系統梳理總結以往改革取得的經驗，提煉出可複製、可推廣的改革模式。
下一步，深化外匯管理改革，仍要以“五個轉變”為核心，做到理念深刻轉變，工作流程、方法深刻轉變，人員素質、技能深刻轉變。在此過程中，練好外匯管理的“看家本領”。做好統計監測，建設強大的資料庫和資訊系統；提升分析能力，經常項目、資本項目、國際收支、外匯檢查各條線整合協同互通立體作戰；完善預警系統閾值及啟動機制；寓監管於服務之中，服務實體經濟發展，維護國家涉外經濟安全。
一是推改革，堅持把深化改革作為做好外匯管理工作的首要任務。一方面要繼續堅持簡政放權，進一步簡化行政審批項目；另一方面要轉變管理模式，創新管理思路，完善事中事後管理體制機制，全面推進主體監管，打破經常項目和資本項目管理的界限。大力發展外匯市場，配合人民幣匯率形成機制改革的推進，進一步提升外匯市場的深度和廣度。外匯市場監管重點逐漸從批准入、推產品，轉向維護公平交易，防止市場失靈和管理系統性風險。
二是防風險，堅持把防範跨境資金流動衝擊作為外匯管理的關鍵。建立完善新的國際收支和跨境資本流動風險監測預警指標體系，探索新形勢下新的風險應急管理手段和政策工具。建立和健全宏觀審慎框架下的外債和跨境資金流動管理體系。緊密圍繞外匯收支形勢，加強外匯檢查的針對性和有效性。嚴厲打擊地下錢莊等非法買賣、轉移外匯資金活動，防止國際投機資金大規模流出入，保障國家經濟金融安全。
三是夯基礎，堅持把強化數據和系統作為外匯管理的支撐。完善數據採集，整合設計銀行數據採集介面規範和銀行數據統一採集方案，避免多頭重複採集數據。加強系統建設，提供優質的資訊化服務，實現銀行、企業端外匯業務的“一系統”辦理，提供聯機服務介面，便利資訊交互和共用。提升手段，逐步完成跨境資金流動數據整合和數據倉庫建設，進一步研究和豐富監測分析指標，為監管提供“千裡眼”和“順風耳”。完善數據標準，以國際收支和外債統計為基礎，不斷完善統計和代碼標準建設。
四是抓管理，堅持把加強隊伍和制度建設作為外匯管理的基礎。堅持依法行政，規範行政決策和行政執法。繼續推進政務公開，提升政策和數據透明度。進一步建立健全監測分析工作制度、非現場核查和現場檢查工作制度，完善內控機制建設，加強內部風險防控。加強幹部隊伍培養，促進人員轉型，強化服務意識，將管理與服務有機結合。深入貫徹中央八項規定精神，加強作風建設，積極落實廉政風險防控長效機制，進一步規範權力運行。
